迈向高质量发展新境界：“十五五”规划建议的十大战略亮点

　　党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），是指导未来五年中国式现代化建设的纲领性文件。《建议》立足于“十五五”时期承前启后的历史方位，聚焦高质量发展这一首要任务，提出了一系列具有全局性、前瞻性的战略部署。通过系统梳理，可将其核心亮点归纳为以下十个方面，展现了国家治理体系和治理能力现代化的重要进展。

　　全要素生产率稳步提升是“十五五”时期推动高质量发展的首要目标。规划将“全要素生产率稳步提升”置于主要目标之首，既是对“十四五”以来提质增效成果的延续，也体现了对未来增长内核的系统部署。全要素生产率提升不仅反映科技创新能力的增强，更关乎制度效率、资源配置、产业结构与市场机制的整体优化。

　　未来五年将通过创新驱动与体制改革双轮发力，推动增长动力转向技术进步、制度供给与管理效能提升。具体措施包括：强化科技自立自强，加大关键核心技术研发投入，构建以企业为主体、产学研深度融合的创新体系；加快现代化产业体系建设，推动制造业高端化、智能化、绿色化转型；深化要素市场化配置改革，完善产权制度和要素流动机制。同时，通过数字经济、人工智能、绿色能源等新质生产力发展，带动传统产业结构重塑，实现创新成果产业化，标志着中国经济增长模式从“速度竞争”转向“效率竞争”的根本跃迁。

　　居民消费率明显提高是“十五五”时期畅通国内大循环、构建新发展格局的重要抓手。与“十四五”时期提出的“形成强大国内市场”“促进消费升级”相比，本次规划首次在主要目标层面明确“居民消费率明显提高”，显示消费特别是居民消费在宏观增长结构中的战略地位进一步提升。

　　政策基调从“促进”升级为“提振”，反映了决策层对消费疲软的深刻忧虑和强力干预的决心。对比文本可见，“十四五”规划建议的表述是“全面促进消费”，这是一种相对平稳、覆盖面广的政策导向。而“十五五”规划建议则升级为“大力提振消费”，并明确提出要“深入实施提振消费专项行动”。从“促进”到“提振”，一词之差反映了决策层对当前消费疲软问题的深刻忧虑和强力干预的决心。“提振”一词带有明显的逆周期调节色彩，暗示着在未来五年，提振消费将被置于宏观调控的优先位置，可能会出台一系列更直接、更具刺激性的政策组合拳。这一转变，是对近年来居民消费意愿不足、增长预期转弱等现实挑战的直接回应。

　　最具突破性的增量信息在于对关键消费领域的“靶向”松绑，直接要求“清理汽车、住房等消费不合理限制性措施”，释放了极为明确的政策松绑信号。“十四五”规划建议在提及汽车和住房这两大消费支柱时，措辞较为审慎，提出“推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变”和“促进住房消费健康发展”，其政策重心在于“管理”和“健康发展”，旨在平衡增长与稳定、防范风险。然而，“十五五”规划建议的表述更进一步，直接要求“清理汽车、住房等消费不合理限制性措施”。

　　制度创新层面在于“落实带薪错峰休假”被写入中央建议稿，提升了政策执行的权威性与强制性，旨在深度挖掘服务消费潜力。除了提出要“建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法”以应对数字经济带来的消费变革外，还特别点明要“落实带薪错峰休假”。这一举措虽在过去屡有提及，但将其写入五年规划的中央建议稿，提升了其政策执行的权威性和强制性。这不仅是改善民生之举，更是优化消费结构、培育新消费增长点的重要制度安排。

　　居民收入与经济增长的“双同步”目标，是“十五五”规划中最具社会导向性和制度含义的内容，体现了共同富裕理念在政策层面的系统落实。相较“十四五”时期提出的“居民收入增长与经济增长基本同步”，此次规划进一步扩展为“劳动报酬提高和劳动生产率提高同步”，将分配结构改革与生产效率提升纳入同一逻辑框架，标志着我国收入分配制度改革进入从“量的协调”到“质的协调”的新阶段。

　　规划建议提出，要“提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，通过完善工资合理增长机制、优化劳动者技能提升体系，使生产率提升成果能够更公平地向劳动者传导，形成“生产效率提高—收入水平提升—消费能力增强”的良性循环。劳动报酬与生产率同步增长，不仅有助于稳定社会预期、扩大中等收入群体，也将成为实现内需持续扩大的关键基础。

　　智能制造、绿色制造、服务型制造将形成“效率提升-低碳转型-价值延伸”的协同闭环。“十五五”规划建议稿提出“推动技术改造升级，促进制造业数智化转型，发展智能制造、绿色制造、服务型制造，加快产业模式和企业组织形态变革。”智能制造、绿色制造、服务型制造并非孤立方向，而是形成“效率提升-低碳转型-价值延伸”的协同闭环。

　　从内涵来看，智能制造以工业母机与大数据、云计算、人工智能、物联网、数字孪生等产业为核心，通过数字化调度缩短生产周期，同时提高产品合格率；绿色制造聚焦全链条降碳，覆盖清洁能源替代、工业固废回收等环节，典型如钢铁行业通过超低排放改造减少污染物排放；服务型制造是先进制造业和现代服务业深度融合发展形成的新型产业形态，是制造业转型升级的重要方向，制造业企业通过创新优化生产组织形式、运营管理方式和商业发展模式，不断增加服务要素在投入和产出中的比重，从以加工组装为主向“制造+服务”转型，从单纯出售产品向出售“产品+服务”转变，有利于延伸和提升价值链，提高全要素生产率、产品附加值和市场占有率。

　　“十五五”时期或将从“标准+激励+平台”三端发力达到三类制造的专项目标。目前已有多项专项政策明确核心发展目标：在智能制造领域，今年7月工业和信息化部等八部门印发的《机械工业数字化转型实施方案（2025—2030年）》提出，到2027年智能制造能力成熟度二级及以上企业占比达50%，到2030年这一比例提升至60%，并建成不少于500家卓越级智能工厂；在绿色制造领域，今年5月国务院常务会议审议通过的《制造业绿色低碳发展行动方案（2025—2027年）》明确提出推进制造业绿色低碳发展是大势所趋，要加快绿色科技创新和先进绿色技术推广应用，强化新型工业化绿色底色；在服务型制造领域，今年9月工业和信息化部等七部门印发的《深入推动服务型制造创新发展实施方案（2025—2028年）》提出，到2028年完成20项服务型制造标准制定、打造50个领军品牌、建设100个创新发展高地，形成制造与服务全方位、宽领域、深层次融合格局。

　　为保障上述目标落地，政策或将从三端协同发力：标准层面，制定智能制造装备达标率、绿色制造能耗限额等量化指标，明确2030年重点行业智能产线覆盖率、单位工业增加值能耗下降目标，与专项政策目标形成呼应；激励层面，可能对智能装备购置给予购置税减免，为绿色项目提供优惠利率贷款，同时提高服务型制造企业研发费用加计扣除比例，降低企业转型成本以推动目标达成；平台层面，或将扩建“5G+工业互联网”国家级平台，为中小企业提供低成本数字化服务，同时建立绿色技术交易市场促进节能技术共享，搭建目标落地的基础设施支撑。预计到2030年，高端工业软件国产化率将显著提升，最终形成“效率-低碳-增值”同步提升的制造业新格局。

　　“超常规措施”与“全链条推动”是攻关重点领域关键核心技术的突破性政策新意。“十五五”规划建议稿提出“加强原始创新和关键核心技术攻关。完善新型举国体制，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。”其中“超常规”或并非单纯指加大资金投入，而是侧重机制创新，包括跨部门协同攻关、提高科研容错率等；“全链条”则覆盖“基础研究-应用研究-中试-产业化”全环节，有效避免以往实验室成果多、落地转化少的痛点。

　　“十五五”期间，将依托新型举国体制，推动各方协同发力、合力攻坚，突破技术瓶颈。政府端或将成立攻关领导小组，按领域设立专项基金，推行“揭榜挂帅”等模式，同时建设一批国家重点实验室提升基础研究能力；市场端明确企业在攻关项目中的出资占比，鼓励龙头企业牵头组建创新联合体，对产业化成功的项目给予长期奖励；人才端将推行“关键技术总师负责制”“职称破格评审”等政策，缓解集成电路、工业母机等领域的高端人才缺口。

　　平台经济监管的政策核心，在于实现“创新活力”与“健康发展”的辩证统一。平台经济作为数字经济的重要载体，在带动就业、降低流通成本方面作用显著。但与此同时，平台经济也存在垄断、数据安全、灵活就业者权益保障等问题。进入“十五五”筹备阶段，平台经济面临新挑战：人工智能生成内容（AIGC）、跨境数据流动等新业态快速涌现，现有监管规则存在适配空白；同时，平台企业出海过程中需应对不同国家和地区的数字治理差异，合规运营成本持续攀升。

　　“十五五”期间，我国平台经济监管政策将进一步升级，围绕“分类监管、包容审慎、国际接轨”三大方向构建更精准的监管体系。分类监管方面，对电商、外卖等民生类平台重点聚焦垄断治理与从业者权益保障，对工业互联网等产业类平台给予“监管沙盒”试点支持；包容审慎方面，建立新业态监管清单，对新兴领域实行“先试点后规范”，同时提高平台企业研发费用加计扣除比例以激励技术创新；国际接轨方面，积极参与全球数字治理，同时建立平台企业出海合规服务平台，帮助企业降低海外运营成本。

　　规划在推进全国统一大市场建设方面的论述，标志着一项深刻的范式转换。其战略思路不再仅仅停留在“十四五”时期“打破行业垄断和地方保护”等针对表层症状的行政干预，而是深入到问题的根源，致力于通过系统性的制度重构，特别是改革地方政府间的利益分配机制，来根除市场分割的内生动因。

　　地方保护主义的根源在于现行财税体制，以生产地为主的征税模式导致地方政府有极强动机保护本地企业、限制外地产品。在以增值税为主的税收体系下，税收主要在生产环节产生并由生产地政府征收，即一个地方政府的主要财政收入和政绩考核（GDP）都与其辖区内的工业生产活动强相关。在这种激励结构下，地方政府自然有极强的动机去保护本地企业，限制外地产品进入，以最大化本地的税收和产值。例如，一辆在上海生产的汽车，其大部分增值税留在了上海，即使这辆车最终在成都销售和使用，成都市政府从中获得的财政收益也微乎其微。因此，成都市政府缺乏推广外地产品的内在动力，甚至可能设置隐性壁垒以扶持本地相关产业。

　　“生产地和消费地利益分享”机制旨在从根本上重塑激励结构，使地方政府的利益与本地消费市场的繁荣直接挂钩，从而根除市场分割的动因。其核心构想是，将一部分税收（特别是增值税）从生产环节切分出来，重新分配给最终的消费发生地。若此项改革得以落实，前述例子中的局面将被彻底改变：成都市政府将能从每一辆在本地销售的汽车（无论产地）中获得明确的财政收入。这一制度安排，将使得地方政府的利益与本地消费市场的繁荣程度直接挂钩。如此一来，对外地商品设置壁垒将不再符合地方政府的自身利益，相反，营造一个开放、公平、有吸引力的消费环境，鼓励各类商品自由流入，将成为地方政府增加财政收入、完成考核指标的理性选择。

　　规划在投资领域的最大亮点，是重新定义了“有效投资”的内涵，标志着政府投资重心从长期偏重基础设施等“物”的建设，向人力资本与公共福祉等“人”的领域进行决定性的战略转移。这一增量变革，源于对发展阶段的深刻洞察：传统基建投资的边际效益正在递减，而人口素质、社会保障等“软件”短板已成为高质量发展的核心瓶颈。

　　与“十四五”规划侧重于补齐有形设施短板不同，“十五五”规划建议首次明确要求“提高民生类政府投资比重”，并将“加强人力资源开发和人的全面发展投资”置于核心位置。这背后是一次重大的观念突破：将教育、医疗、社保等民生支出，从传统的福利消耗，重新界定为回报率更高的生产性投资。

　　这一战略倾斜的深远意义在于，它通过投资于人，系统性地服务于多重国家目标。加强对教育和科研的投入是驱动科技创新、发展新质生产力的根本保障；完善医疗养老体系则是应对人口结构变化、催生“银发经半岛·BOB济”的关键举措。更重要的是，这一系列投资将构建起更坚实的社会安全网，直接降低居民的预防性储蓄，从而将巨大的潜在购买力转化为现实的消费需求，有力呼应了“居民消费率明显提高”的核心目标。这标志着中国的投资模式正从侧重物质资本积累的增长模式，进一步升级为以人为本的高质量发展模式，为内需引擎提供最根本、最持久的动力。

　　“十五五”规划建议稿指出，“优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展。”当前我国金融机构体系涵盖政策性银行、国有大型商业银行、股份制银行、城商行、农商行及非银金融机构等多个层次，但部分机构存在主业偏离、同质化竞争等问题。近年来，监管部门持续引导金融机构回归本源，“十五五”时期，将进一步明确各类金融机构功能定位，政策性银行将聚焦国家重大战略和薄弱领域，加大对基础设施、科技创新等领域支持力度；国有大型商业银行将强化综合服务能力，提升全球资源配置效率；城商行、农商行将坚守“服务地方、服务小微、服务三农”定位。

　　推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展，需从三方面着力：一是明确各类金融机构功能定位，引导政策性金融机构聚焦国家战略，加大对基础设施、科技创新、绿色发展等领域的中长期资金支持；商业银行回归信贷本源，重点服务中小微企业、“三农”等薄弱环节；证券、保险、基金等机构发挥直接融资功能，支持企业上市融资、科技创新和风险保障，形成层次分明、功能互补的金融机构格局。二是完善金融机构公司治理，强化股东资质审查和行为监管，规范关联交易，健全董事会、监事会、高级管理层履职机制，提升内控管理水平，防范内部人控制、利益输送等风险。三是加强监管协同，根据不同金融机构特点实施差异化监管，避免监管套利，引导金融机构在合规前提下开展业务创新，切实提升金融服务实体经济的精准性和有效性。

　　规划还指出，“深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有企业核心功能、提升核心竞争力。”“推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享。”行政事业单位存量国有资产规模庞大，盘活共享是提升资源配置效率的重要举措。截至2024年底，全国行政事业单位国有资产总额超50万亿元，其中部分办公用房、仪器设备等存在闲置或低效使用情况。“十五五”期间，将在全国范围内建立统一的资产清查、登记、共享机制，重点推动科研仪器、文体设施等向社会开放共享。

　　“旅游强国”首次写入规划建议，结合“推动文化旅游成为支柱产业”的表述，旅游业被提升至战略新高度。政策着力点包括：打造国际化旅游目的地，开发文旅融合新业态；健全服务标准体系，加强市场秩序监管；推进智慧旅游建设，提升游客体验。在消费升级背景下，旅游业有望成为拉动内需、促进就业的重要增长极。

　　“十五五”规划建议指出，“推进旅游强国建设，丰富高品质旅游产品供给，提高旅游服务质量。提升入境游便利化国际化水平。推进文旅深度融合，大力发展文化旅游业，以文化赋能经济社会发展。”推进旅游强国建设，是顺应人民群众消费升级需求、培育经济增长新动能的必然选择。

　　在丰富高品质旅游产品供给方面，需依托我国丰富的自然景观、文化遗产、红色资源等，打造一批具有国际影响力的旅游目的地，开发生态旅游、文化体验、乡村旅游、康养旅游、研学旅游等多元化旅游产品，推动旅游与文化、体育、农业、科技等产业深度融合，培育旅游新业态；同时，加强旅游基础设施建设，完善交通、住宿、餐饮等配套服务，提升旅游目的地可达性和舒适度。

　　在提高旅游服务质量方面，需健全旅游服务标准体系，规范旅游市场秩序，加强对旅行社、导游、景区等市场主体的监管，严厉打击虚假宣传、强制购物等违法违规行为；推进旅游服务数字化转型，建设智慧旅游平台，提供在线预约、智能导览、便捷支付等服务，提升游客体验；加强旅游从业人员培训，提高服务意识和专业素养，打造高素质旅游服务队伍，切实增强我国旅游产业竞争力，推动旅游业成为国民经济战略性支柱产业。（作者：中信建投证券研究发展部胡玉玮、冯天泽、周之瀚、杨旭泽）

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　　通过系统梳理，可将其核心亮点归纳为以下十个方面，展现了国家治理体系和治理能力现代化的重要进展。